Blog | SEMA

Pareceres Referenciais sobre “contratação direta em função do baixo valor” e “prorrogação de contratos”

Foram elaborados Pareceres Referenciais sobre “contratação direta em função do baixo valor” e “prorrogação de contratos”, a fim de adequar ou simplificar alguns fluxos processuais estabelecidos pelo Decreto Municipal n° 22.174, de 25 de fevereiro de 2022.

Os processos elaborados em conformidade aos pareceres jurídico e de controle aprovados previamente e disponíveis aos órgãos e entidades da Administração Municipal dispensam o envio à CGM e à PGM, o que possibilita maior celeridade a essas contratações.

Veja os Pareceres Referências na íntegra:

PARECER REFERENCIAL CGM Nº 01/2022

ASSUNTO: Prorrogação de Contratos de Serviços de Natureza Contínua e Não Contínua

PROCESSO SEI Nº: 00042.001993/2022-07

INTERESSADOS: Administração Direta e Indireta do Município de Teresina

MEDIDAS DE EFICIÊNCIA: Celeridade Processual e Padronização Administrativa

1. RELATÓRIO

Trata-se de processo instaurado no âmbito da Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos – SEMA para elaboração de Parecer Referencial acerca de prorrogação contratual.

Sobre esse aspecto, o Decreto Municipal N° 22.459, de 11 de maio de 2022, que alterou dispositivos do Decreto Municipal nº 22.174/2022 e do Decreto Municipal nº 20.697/2021, dispõe em seu art. 1°, parágrafo único, que, em processos de prorrogação de prazo contratual, “poderá ser dispensado o envio dos autos à Controladoria Geral do Município e à Procuradoria Geral do Município, quando houver parecer referencial desses órgãos e o gestor, expressamente, declarar ter aplicado suas recomendações ao caso concreto”.

Assim, caso o órgão ou a entidade da administração direta e indireta do Poder Executivo Municipal verifique que o objeto processual coaduna-se com a matéria tratada no âmbito deste Parecer Referencial, deverá adotar as providências e seguir as recomendações aqui delineadas, podendo, por conseguinte, ser dispensado o envio dos autos a esta Controladoria Geral do Município – CGM.

Em caso de necessidade de esclarecimentos específicos, devidamente indicados nos autos do processo, ou, em caso de inobservância das orientações elencadas neste referencial, mormente em relação ao preço, os autos poderão ser enviados à CGM para análise individualizada da questão suscitada.

Cumpre asseverar que a dispensa de análise prévia por esta Controladoria demanda que o órgão ou a entidade acoste aos autos processuais cópia deste Parecer Referencial, devendo o gestor atestar nos autos que todos os os itens documentais listados no referido Parecer constam no processo, bem como que os procedimentos necessários apontados foram seguidos, conforme Declaração de Vinculação ao Parecer Referencial CGM nº 01/2022, constante no Anexo I.

2. JUSTIFICATIVA

O processo de renovação/prorrogação de contratos é considerado uma contratação diferenciada pelo fato de se manter as condições já acordadas, sendo indispensável a análise de documentação e comprovação de sua vantajosidade.

O Parecer Referencial vem ao encontro da jurisprudência moderna e teve sua origem no princípio da economicidade processual e nos tribunais superiores, quando do advento da aplicação de súmulas. Fazendo um paralelismo das formas, veio a necessidade de se empregar instrumento semelhante na Administração Pública, a ser utilizado para dispensa de análise individualizada de processos que envolvem matéria recorrente e que se amoldam nos termos da manifestação referencial.

Este cenário impeliu a CGM a buscar soluções para aumentar a celeridade processual, sendo elaborado Parecer Referencial relativo à renovação/prorrogação de contratos de serviços de natureza contínua e não contínua.

3. APLICABILIDADE

O regime de contratação de serviços de natureza contínua é bastante peculiar, sendo disciplinado na Lei nº 8.666/93, em seu artigo 57, II, bem como na Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública Federal, aplicável como boa prática na esfera municipal.

Com a nova Lei nº 14.133/2021, passaram a coexistir ambas as legislações, até a inteira revogação da Lei nº 8.666/93 após o interstício de 2 (dois) anos da publicação da nova Lei, o que ocorrerá em 01 de abril de 2023. No entanto, os contratos anteriores à nova lei, bem como os posteriores em que houve opção pela aplicação da antiga Lei deverão ser regidos pelas regras nelas previstas durante toda sua vigência, como estabelece os artigos 190 e 191 da nova legislação, in verbis:

Art. 190. O contrato cujo instrumento tenha sido assinado antes da entrada em vigor desta Lei continuará a ser regido de acordo com as regras previstas na legislação revogada.

Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no referido inciso, e a opção escolhida deverá ser indicada expressamente no edital ou no aviso ou instrumento de contratação direta, vedada a aplicação combinada desta Lei com as citadas no referido inciso.

Parágrafo único. Na hipótese do caput deste artigo, se a Administração optar por licitar de acordo com as leis citadas no inciso II do caput do art. 193 desta Lei, o contrato respectivo será regido pelas regras nelas previstas durante toda a sua vigência. (grifos nossos).

Assim, considerando que a maior quantidade dos contratos de Serviços de Natureza Contínua firmados no município de Teresina é regida pela Lei 8.666/93, este Parecer Referencial visa conferir maior celeridade e padronização na tramitação processual das referidas situações, mantendo a análise individual pela CGM para eventual prorrogação de contratos firmados sob a nova legislação até que seja produzido outro instrumento referencial que sejam a eles aplicáveis

Noutro giro, em relação aos serviços de natureza não contínua, há disciplina na Lei nº 8.666/93, §1º, como também na Lei 14.133/2021, artigo 111, trazendo a nova legislação algumas peculiaridades em relação à legislação anterior. Assim, considerando que o maior volume de contratos firmados no município de Teresina é regido pela Lei nº 8.666/93, o presente Parecer Referencial visa conferir maior celeridade e padronização na tramitação processual nesses casos, mantendo a análise individual pela CGM para eventual prorrogação de contratos firmados sob a nova legislação até que seja produzido outro instrumento referencial que sejam a eles aplicáveis.

4. FUNDAMENTAÇÃO E COMPETÊNCIA

A Lei 8.666/93, artigo 57, dispõe sobre a duração dos contratos por ela regidos, estabelecendo como regra geral a adstrição aos respectivos créditos orçamentários, excetuando alguns casos, dentre os quais a prestação de serviços a serem executados de forma contínua, os quais poderiam ser prorrogados ordinariamente por até 60 (sessenta) meses e extraordinariamente por mais 12 (doze) meses, in verbis:

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

(…)

II – à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

§ 4^o Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses. (grifo nosso)

A IN nº 05/2017 definiu os serviços prestados de forma contínua e não contínua, o que se mostra de grande importância na correta aplicação da lei, como transcrito a seguir:

Art.15. Os serviços prestados de forma contínua são aqueles que, pela sua essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente e contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional.

Parágrafo único. A contratação de serviços prestados de forma contínua deverá observar os prazos previstos no art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993.

Art. 16. Os serviços considerados não continuados ou contratados por escopo são aqueles que impõem aos contratados o dever de realizar a prestação de um serviço específico em um período predeterminado, podendo ser prorrogado, desde que justificadamente, pelo prazo necessário à conclusão do objeto, observadas as hipóteses previstas no § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993 (grifos nossos).

Marçal Justen Filho^[1] define serviços prestados de forma contínua como aquele em que há permanência da necessidade pública a ser satisfeita, sem importar o exame da atividade desenvolvida pelo particular, que pela sua clareza e didática transcrevemos a seguir:

A identificação dos serviços de natureza contínua não se faz a partir do exame propriamente da atividade desenvolvida pelos particulares, como execução da prestação contratual. A continuidade do serviço retrata, na verdade, a permanência da necessidade pública a ser satisfeita. Ou seja, o dispositivo abrange os serviços destinados a atender necessidades públicas permanentes, cujo atendimento não exaure prestação semelhante no futuro. (grifo nosso)

O mesmo autor arremata dizendo que “estão abrangidos não apenas os serviços essenciais, mas também as necessidades públicas permanentes relacionadas com atividades de menor relevância (tal como limpeza, por exemplo). O que é fundamental é a necessidade pública permanente e contínua a ser satisfeita através de um serviço.”

Quanto aos serviços de natureza não contínua, vale a regra geral que os prazos previstos no contrato devem ser cumpridos fielmente pelas partes, sendo a prorrogação admitida como exceção, condicionada a um evento superveniente realmente grave e relevante, que justifique o não atendimento dos prazos iniciais. As causas autorizativas da prorrogação estão circunscritas em duas categorias: (1) eventos provocados pela administração; (2) causas de forma maior ou caso fortuito.

A Lei nº 8.666/93, artigo 57, § 1º, apresenta alguns motivos autorizativos para a prorrogação, in verbis:

§ 1^o Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:

I – alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II – superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;

III – interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;

IV – aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;

V – impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;

VI – omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis (grifos nossos).

Percebe-se que as hipóteses envolvem inviabilidade de atendimento ao cronograma original derivada de evento não imputável ao particular, sendo os casos atribuíveis ao particular ensejadores de rescisão do contrato (artigo 78, I a V; artigo 80, I).

A competência da Controladoria em matéria de licitações e contratos está prevista no artigo 138, inciso X do Decreto Municipal nº 10.626, de 20 de agosto de 2010 – Regimento Interno da SEMF, que estabelece, in verbis:

Art. 138. Compete à Controladoria Geral do Município:

(…)

X. acompanhar o cumprimento de normas e procedimentos de licitações e contratos e atos que determine o nascimento e extinção de direitos e obrigações quanto à observância da legislação vigente; (grifo nosso).

Assim, no exercício da competência prevista nos regulamentos próprios, esta Controladoria estruturou a análise em 03 etapas: (1) formalização processual; (2) preço de referência e (3) vantajosidade da prorrogação.

5. FORMALIZAÇÃO PROCESSUAL

O Decreto Municipal Nº 22.174/2022, publicado no Diário Oficial do Município nº 3.226, dispõe sobre a regulamentação dos Fluxogramas Administrativo e Listas de Verificação (Checklist) para diversos tipos de processos administrativos, dentre os quais as Prorrogações Contratuais. Objetivou-se facilitar a compreensão do fluxo das atividades, uniformização de documentos mínimos necessários e estabelecimento de padrões de conduta a todos os órgãos e entidades da Administração Pública Municipal.

A formalização dos processos administrativos de Renovação contratual de serviços de natureza contínua deve seguir o fluxograma estabelecido no citado decreto, bem como conter todos os documentos elencados no Checklist “Prorrogação Contratual – Serviços Contínuos”. Recomenda-se a inserção do Checklist nos autos processuais do SEI pelo seguinte caminho: incluir documento > Checklist – Prorrogação Serviços Contínuos.

Para os serviços de natureza não contínua, além de seguir o fluxograma do Decreto Municipal nº 22.174/2022, faz-se necessário a inclusão e devido preenchimento do Checklist “Prorrogação Contratual – Serviços não Continuados”, pelo seguinte caminho no SEI: incluir documento > Checklist – Prorrogação Serviços Não Continuados.

Após inclusão do aludido documento, deve haver o preenchimento de todos os itens listados, sugerindo-se que os itens apontados na coluna SIM sejam preenchidos com o número de identificação SEI. Os marcados na coluna NÃO deverão ser juntados aos autos processuais até sua conclusão.

6. PREÇO DE REFERÊNCIA E VANTAJOSIDADE (APLICÁVEL PARA OS SERVIÇOS DE NATUREZA CONTÍNUA)

6.1. SERVIÇOS CONTINUADOS SEM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO DE OBRA

O Decreto Municipal nº 22.042, de 24 de janeiro de 2022, dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços de referência que irá embasar as contratações, alterações ou prorrogações contratuais para aquisição de bens e prestação de serviços comuns. Seu artigo 6º estabelece os parâmetros para o aludido procedimento, in verbis:

Art. 6º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo licitatório para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma combinada ou não:

I – composição de custos unitários menores ou iguais à média do item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel de Preços ou Banco de Preços em Saúde, observado o índice de atualização de preços correspondente;

II – contratações similares feitas pela Administração Pública, inclusive, quando se tratar de composição de preço por custos unitários, na seguinte ordem de prioridade (…)

III – utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo dos entes federados e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital, contendo a data e a hora de acesso;

IV – pesquisa direta com fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, por meio de ofício ou e-mail, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital;

V – pesquisa em base oficial de notas fiscais eletrônicas, desde que a data das notas fiscais esteja compreendida no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do edital (grifos nossos).

A pesquisa de preços deve observar a ordem de prioridade disposta acima, devendo haver justificativas em caso de impossibilidade de sua observância. O valor estimado deverá levar em consideração o conjunto de dados coletados com, no mínimo, 3 (três) preços aceitáveis, aplicando-se a média saneada para obtenção de um preço referencial.

A média saneada constitui a metodologia adotada no âmbito da Prefeitura Municipal de Teresina para cálculo da estimativa de preços da contratação. Ela está disposta no art. 10 do Decreto Municipal nº 22.042, de 24 de janeiro de 2022, conforme exposto a seguir:

Art. 10. Será utilizado, como método para obtenção do preço estimado, o cálculo da média saneada dos valores obtidos na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos dos parâmetros de que trata o art. 6º, desta Instrução Normativa, desconsiderados os valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados.

§ 1º Para cálculo da média saneada, será dado tratamento estatístico aos preços unitários coletados de acordo com os seguintes passos:

I – tabulação dos preços coletados por item;

II – cálculo, por item, do valor da média (X) e do desvio-padrão (S) da série de dados;

III – cálculo do coeficiente de variação (CV) da série de dados, obtido pela divisão entre o desviopadrão (S) e a média (X);

IV – definição do limite inferior da série de dados, dado pela diferença entre a média (X) com o desviopadrão (S);

V – definição do limite superior da série de dados, dado pela soma entre a média (X) com o desviopadrão (S);

VI – eliminação dos valores situados abaixo do limite inferior e acima do limite superior da série de dados, calculados conforme incisos IV e V, deste parágrafo, por representarem preços manifestamente inexequíveis, desarrazoados ou excessivamente elevados;

VII – cálculo da média dos valores remanescentes da série de dados após o procedimento do inciso VI, deste parágrafo.

§ 2º Para fins de cálculo da média saneada, devem ser utilizadas duas casas decimais.

§ 3º Caso o coeficiente de variação (CV) seja inferior a 25%, a série de dados será considerada homogênea e serão dispensados os procedimentos descritos nos incisos IV, V e VI, do § 1º, deste artigo, realizando-se a média aritmética de todos seus os valores.

§ 4º Caso a realização do procedimento previsto no inciso VI, do § 1º, deste artigo, resulte em cesta composta por menos de 3 (três) preços aceitáveis, a pesquisa deverá ser refeita, somente sendo admitida a determinação de preço estimado com base em menos de três preços mediante justificativa nos autos do gestor responsável e aprovação pela autoridade competente (grifos nossos).

Ressalta-se que, em caso de impossibilidade de obtenção de no mínimo 3 (três) preços aceitáveis, a pesquisa deverá ser refeita, somente sendo admitida a determinação de preço estimado com base em menos de três preços mediante justificativa nos autos do gestor responsável e aprovação pela autoridade competente.

6.2. SERVIÇOS CONTINUADOS COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO DE OBRA

O Decreto Municipal nº 22.042/2022 não se aplica à locação de mão de obra com dedicação exclusiva, como disposto no artigo 1º, parágrafo único, in verbis:

§ 1º O disposto nesta Instrução Normativa não se aplica às contratações:

(…)

V – de locação de mão de obra com dedicação exclusiva, que seguirá o método da composição do preço baseada em planilha de custos. (grifo nosso)

Para esses casos, a IN 05/2017 estabelece critérios para a prorrogação contratual, conforme disposto no seu anexo IX, a seguir transcrito:

3. Nas contratações de serviços continuados, o contratado não tem direito subjetivo à prorrogação contratual que objetiva a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, podendo ser prorrogados, a cada 12 (doze) meses, até o limite de 60 (sessenta) meses, desde que a instrução processual contemple:

a) estar formalmente demonstrado que a forma de prestação dos serviços tem natureza continuada;

b) relatório que discorra sobre a execução do contrato, com informações de que os serviços tenham sido prestados regularmente;

c)justificativa e motivo, por escrito, de que a Administração mantém interesse na realização do serviço;

d) comprovação de que o valor do contrato permanece economicamente vantajoso para a Administração;

e) manifestação expressa da contratada informando o interesse na prorrogação; e

f) comprovação de que o contratado mantém as condições iniciais de habilitação (grifos nossos).

A comprovação da vantagem econômica da prorrogação deve ser precedida de análise entre os preços contratados e aqueles praticados no mercado, de modo a assegurar que a prorrogação é mais vantajosa que a realização de uma nova licitação.

Contudo, cumpre observar que há casos em que a Pesquisa de Preços de Mercado não se mostra necessária, havendo uma presunção da vantagem econômica da prorrogação. Sobre esse ponto, o Processo SEI 00042.000908/2022-08 apresenta proposta de Justificativa da Vantajosidade da Prorrogação Contratual nos casos de serviços contínuos prestados com dedicação exclusiva de mão de obra (id 3981915), cuja possibilidade jurídica foi analisada no Parecer nº 154/2022-PLCCA/PGM (id 4073456). Esses casos estão dispostos no item 7 da IN 05/2017, in verbis:

7. A vantajosidade econômica para prorrogação dos contratos com mão de obra exclusiva estará assegurada, sendo dispensada a realização de pesquisa de mercado, nas seguintes hipóteses:

a) quando o contrato contiver previsões de que os reajustes dos itens envolvendo a folha de salários serão efetuados com base em Acordo, Convenção, Dissídio Coletivo de Trabalho ou em decorrência de lei;

b) quando o contrato contiver previsões de que os reajustes dos itens envolvendo insumos (exceto quanto a obrigações decorrentes de Acordo, Convenção, Dissídio Coletivo de Trabalho e de lei) e materiais serão efetuados com base em índices oficiais, previamente definidos no contrato, que guardem a maior correlação possível como segmento econômico em que estejam inseridos tais insumos ou materiais ou, na falta de qualquer índice setorial, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE); (grifos nossos).

Assim, nos casos apontados acima, a vantagem econômica da prorrogação é presumida, dispensando-se a realização de pesquisa de mercado. Em tais situações, recomenda-se utilização da Justificativa da Vantajosidade da Prorrogação Contratual (3981915), adequando-se às peculiaridades de cada caso concreto.

7. PUBLICAÇÃO DO TERMO ADITIVO

Após formalização do Termo Aditivo de prorrogação contratual, incumbe à Administração promover a publicação resumida do aludido instrumento no Diário Oficial do Município até o quinto dia útil do mês subsequente ao de sua assinatura, conforme disposto no parágrafo único do art. 61 da Lei n° 8.666/93, senão vejamos:

Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.

Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei (grifos nossos).

Repisa-se a necessidade de que o órgão ou a entidade correspondente promova a aludida publicação como condição de eficácia do Termo Aditivo de prorrogação contratual.

8. CONCLUSÃO

O presente Parecer Referencial somente terá efeito caso venha acompanhado de Declaração do Gestor do órgão/entidade contratante de que foram tomadas as providências apontadas neste Parecer, conforme modelo apresentado no ANEXO I.

ANEXO I

DECLARAÇÃO DE VINCULAÇÃO AO PARECER REFERENCIAL CGM Nº 01/2022

DECLARAÇÃO

Assunto: Vinculação ao Parecer Referencial CGM Nº 01/2022

Declaro, sob as penas da lei e para os fins que se fizerem necessários, que o Processo nº xxxxx.xxxxxx/xxxx-xx POSSUI todas as exigências formais e materiais apontadas pelo PARECER REFERENCIAL CGM Nº 01/2022, contendo dessa forma todos os elementos necessários e suficientes para a sua execução.

Por ser a expressão da verdade, firmo a presente.

Teresina, __ de __ de 202_

________________________________________________________________

Autoridade Competente / Ordenador de Despesas

CPF: xxx.xxx.xxx-xx

____________________________

[1] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas, 1. ed., São Paulo: Thomson Reuters, 2021.

PARECER REFERENCIAL CGM Nº 02/2022

ASSUNTO: Dispensa de Licitação em razão do valor

PROCESSO SEI Nº: 00042.001993/2022-07

INTERESSADOS: Administração Direta e Indireta do Município de Teresina

MEDIDAS DE EFICIÊNCIA: Celeridade Processual e Padronização administrativa

1. RELATÓRIO

Trata-se de processo instaurado no âmbito da Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos – SEMA para elaboração de Parecer Referencial acerca de contratação direta em função do baixo valor, fundada no artigo 24, incisos I e II da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ou no artigo 75, incisos I e II da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Sobre esse aspecto, o Decreto Municipal N° 22.459, de 11 de maio de 2022, que alterou dispositivos do Decreto Municipal nº 22.174/2022 e do Decreto Municipal nº 20.697/2021, dispõe em seu art. 1°, parágrafo único, que, em “processos de contratação direta em função do baixo valor, fundada no art. 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ou no art. 75, incisos I e II, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, poderá ser dispensado o envio dos autos à Controladoria Geral do Município e à Procuradoria Geral do Município, quando houver parecer referencial desses órgãos e o gestor, expressamente, declarar ter aplicado suas recomendações ao caso concreto”.

Assim, caso o órgão ou a entidade da administração direta e indireta do Poder Executivo Municipal verifique que o objeto processual coaduna-se com a matéria tratada no âmbito deste Parecer Referencial, deverá adotar as providências e seguir as recomendações aqui delineadas, podendo, por conseguinte, ser dispensado o envio dos autos a esta Controladoria Geral do Município – CGM.

Em caso de necessidade de esclarecimentos específicos, devidamente indicados nos autos do processo, ou, em caso de inobservância das orientações elencadas neste referencial, mormente em relação ao preço, os autos poderão ser enviados à CGM para análise individualizada da questão suscitada.

Cumpre asseverar que a dispensa de análise prévia por esta Controladoria demanda que o órgão ou a entidade acoste aos autos processuais cópia deste Parecer Referencial, devendo o gestor atestar nos autos que todos os os itens documentais listados no referido Parecer constam no processo, bem como que os procedimentos necessários apontados foram seguidos, conforme Declaração de Vinculação ao Parecer Referencial CGM nº 01/2022, constante no Anexo I.

2. JUSTIFICATIVA

As contratações em quantidades e valores módicos é prática comum na Administração Pública, sendo os custos processuais de se executar uma licitação, muitas vezes, superiores à própria contratação. Consciente disso, o legislador previu algumas hipóteses de contratação direta em que se autoriza à Administração adotar um outro procedimento, em que formalidades são suprimidas ou substituídas.

Isso não que dizer que existe uma livre atuação administrativa, devendo-se observar princípios básicos e procedimentos administrativos determinados, objetivando-se realizar a melhor contratação possível, assegurando tratamento igualitário a todos os possíveis contratantes.

O Parecer Referencial vem ao encontro da jurisprudência moderna, e teve sua origem no princípio da economicidade processual e nos tribunais superiores, quando do advento da aplicação de súmulas. Fazendo um paralelismo das formas, veio a necessidade de se utilizar instrumento semelhante na Administração Pública, a ser utilizado para dispensa de análise individualizada de processos que envolvem matéria recorrente e que se amoldam nos termos da manifestação referencial.

Este cenário impeliu a CGM a buscar soluções para aumentar a celeridade processual, sendo elaborado Parecer Referencial relativo à dispensa de licitação em razão do valor.

3. FUNDAMENTAÇÃO E COMPETÊNCIA

A Lei nº 8.666/93, em seu artigo 24, bem como a Lei nº 14.133/2021, artigo 75, apresentam as hipóteses de licitação dispensável, verificadas em situações em que a lei reconhece a incompatibilidade entre a licitação e os valores norteadores da atividade administrativa, sob um prisma da proporcionalidade. “Nesses casos, a licitação seria uma solução inadequada ou desnecessária para promover o atendimento das necessidades coletivas ou comprometeria a realização de outros valores igualmente protegidos pelo direito”, conforme ensina o eminente doutrinador Marçal Justen Filho^[1] .

Considerando o custo econômico da licitação, foram estabelecidos limites de valores para que o administrador pudesse optar pela via da contratação direta, estando previsto em 10% do valor estimado para contratações na modalidade Convite, como disposto na Lei nº 8.666/93, artigo 24, I e II. Previa-se a dispensa para contratações de obras e serviços de engenharia com valor de até R$ 33.000,00 (trinta e três mil reais) e para compras e outros serviços com o valor de até R$ 17.600,00 (dezessete mil e seiscentos reais). Essa conclusão deve-se a uma interpretação conjunta da Lei nº 8.666/93, artigos 23 e 24, e do Decreto nº 9.412/18, in verbis:

Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:

I – para obras e serviços de engenharia:

a) convite – até R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais);

(…)

II – para compras e serviços não referidos no inciso anterior:

a) convite – até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);

Art. 1º Os valores estabelecidos nos incisos I e II do caput do art. 23 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ficam atualizados nos seguintes termos:

I – para obras e serviços de engenharia:

a) na modalidade convite – até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais);

(…)

II – para compras e serviços não incluídos no inciso I:

a) na modalidade convite – até R$ 176.000,00 (cento e setenta e seis mil reais);

Art. 24. É dispensável a licitação:

I – para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea “a”, do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;

II – para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea “a”, do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; (grifos nossos).

A nova Lei nº 14.133/2021 ampliou esses limites, respectivamente, para R$ 100.000,00 (obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores) e R$ 50.000,00 (outros serviços e compras), que deveriam ser atualizados anualmente pela variação do IPCA-E, como disposto no artigo 182 da nova legislação. O Decreto nº 10.922/2021 atualizou esses valores, estando atualmente em R$ 108.040,82 (cento e oito mil quarenta reais e oitenta e dois centavos) e R$ 54.020,41 (cinquenta e quatro mil vinte reais e quarenta e um centavos), respectivamente.

Ressalta-se que a determinação dos valores limites para contratações por dispensa em razão do valor leva em consideração a opção do administrador em licitar ou contratar utilizando-se a Lei nova ou a antiga, que poderá ocorrer até 01 de abril de 2023, como expresso no artigo 191, in verbis:

Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no referido inciso, e a opção escolhida deverá ser indicada expressamente no edital ou no aviso ou instrumento de contratação direta, vedada a aplicação combinada desta Lei com as citadas no referido inciso. (grifo nosso)

Parágrafo único. Na hipótese do caput deste artigo, se a Administração optar por licitar de acordo com as leis citadas no inciso II do caput do art. 193 desta Lei, o contrato respectivo será regido pelas regras nelas previstas durante toda a sua vigência (grifos nossos).

A lei nº 14.133/2021, artigo 75, § 1º, estabelece alguns parâmetros para fins de aferição dos valores limites para dispensa em razão do valor, como transcrito a seguir:

§ 1º Para fins de aferição dos valores que atendam aos limites referidos nos incisos I e II do caput deste artigo, deverão ser observados:

I – o somatório do que for despendido no exercício financeiro pela respectiva unidade gestora;

II – o somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade (grifos nossos)

Tais incisos devem ser aplicados cumulativamente, tornando-se relevante a existência de um Plano de Contratações Anuais pelos órgãos e entidades, o que permitirá projeções quanto às contratações e propiciará a identificação daquelas que envolvem o “mesmo ramo de atividade”, como explica o professor Marçal Justen Filho.

Por fim, a competência da Controladoria em matéria de licitações e contratos está prevista no artigo 138, inciso X do Decreto Municipal nº 10.626, de 20 de agosto de 2010 – Regimento Interno da SEMF, que estabelece, in verbis:

Art. 138. Compete à Controladoria Geral do Município:

(…)

X. acompanhar o cumprimento de normas e procedimentos de licitações e contratos e atos que determine o nascimento e extinção de direitos e obrigações quanto à observância da legislação vigente; (grifos nossos).

Assim, no exercício da competência prevista nos regulamentos próprios, esta Controladoria passa a dispor do seguinte: (1) Formalização Processual, (2) Justificativa da Necessidade e da Quantidade Demandada e (3) Preço de Referência.

4. FORMALIZAÇÃO PROCESSUAL

O Decreto Municipal nº 22.174/2022, publicado no Diário Oficial do Município nº 3.226, dispõe sobre a regulamentação dos Fluxogramas Administrativo e Listas de Verificação (Checklist) para diversos tipos de processos administrativos, dentre os quais as Contratações Diretas. Objetivou-se facilitar a compreensão do fluxo das atividades, uniformização de documentos mínimos necessários e estabelecimento de padrões de conduta a todos os órgãos e entidades da Administração Pública Municipal.

A formalização dos processos administrativos de Dispensa em razão do valor contratual deve seguir o fluxograma estabelecido no citado decreto, bem como conter todos os documentos elencados no Checklist “Lista de Verificação – Contratação Direta”. Recomenda-se a inserção do Checklist nos autos processuais do SEI pelo seguinte caminho: incluir documento > Checklist – Contratação Direta.

Após inclusão do aludido documento, deve haver o preenchimento de todos os itens listados, sugerindo-se que os itens apontados na coluna SIM sejam preenchidos com o número de identificação SEI. Os marcados na coluna NÃO deverão ser juntados aos autos processuais até sua conclusão.

5. JUSTIFICATIVA DA NECESSIDADE E DA QUANTIDADE DEMANDADA

As licitações visam a selecionar a proposta mais vantajosa para atendimento de uma necessidade ou utilidade pública. Assim, essa necessidade deverá ser demonstrada nos autos do processo, devendo estar caracterizada no Termo de Referência ou Projeto Básico da contratação.

Em relação às quantidades demandadas, de acordo com a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, o quantitativo deve guardar relação com a necessidade pública a ser atendida, senão vejamos:

Art. 7^o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

(…)

§ 4^o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo (grifo nosso).

No mesmo sentido, a Lei de Licitações prevê o seguinte:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

(…)

§ 7o Nas compras deverão ser observadas, ainda:

[…]

II – a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação (grifo nosso).

Nesse sentido, a Lei 14.133/2021, de 01 de abril de 2021, aponta para a necessidade de que as quantidades demandadas sejam acompanhadas de memória de cálculo e dos documentos correlatos, in verbis:

Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:

[…]

§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:

[…]

IV – estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala (grifos nossos).

A quantidade a ser contratada, nesses termos, deve levar em conta o consumo e a utilização prováveis, ainda que efetuada com base em sistema de registro de preços. A estimativa de quantidades a serem adquiridas deve considerar, por exemplo, os estoques atualmente existentes, as expectativas de utilização, com base nos serviços programados e nas médias de consumo de períodos anteriores.

Para justificar a demanda, recomenda-se o preenchimento do Modelo de Mapa de Necessidades de Aquisição a seguir:

Tabela 1 – Histórico de consumo e cálculo da média do período

Média de Consumo no Ano 20X1	Média de Consumo no Ano 20X2	Média de Consumo no Ano 20X3	Média de Consumo do Período (A)

Tabela 2 – Cálculo da quantidade estimada da contratação

Média de Consumo do Período (A)

Expectativa de Aumento ou Redução de Consumo (B)

Quantidade Necessária (consumo ou utilização provável)

(A + B)

Quantidade em Estoque (C)

Quantidade Estimada da Contratação (A + B – C)

6. PREÇO DE REFERÊNCIA

Para os casos de compras e outros serviços (exceto de engenharia), o Decreto Municipal nº 22.042, de 24 de janeiro de 2022, dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços de referência que irão embasar as contratações, alterações ou prorrogações contratuais para aquisição de bens e prestação de serviços comuns. Seu artigo 6º estabelece os parâmetros para esse procedimento, in verbis:

Art. 6º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo licitatório para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma combinada ou não:

I – composição de custos unitários menores ou iguais à média do item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel de Preços ou Banco de Preços em Saúde, observado o índice de atualização de preços correspondente;

II – contratações similares feitas pela Administração Pública, inclusive, quando se tratar de composição de preço por custos unitários, na seguinte ordem de prioridade:

a) contratações ou atas de registro de preços vigentes de órgãos ou entidades da Administração Pública Direta ou Indireta do Município de Teresina;

b) contratações ou atas de registro de preços vigentes de órgãos ou entidades da Administração Pública Direta ou Indireta, de quaisquer entes federados ou esferas de Poder, sediados no Município de Teresina;

c) contratações ou atas de registro de preços vigentes de órgãos ou entidades da Administração Pública Direta ou Indireta, de quaisquer entes federados ou esferas de Poder, sediados no Estado do Piauí;

d) contratações ou atas de registro de preços vigentes de órgãos ou entidades da Administração Pública Direta ou Indireta, de quaisquer entes federados ou esferas de Poder, sediados na Região Nordeste do Brasil;

e) contratações ou atas de registro de preços vigentes de órgãos ou entidades da Administração Pública Direta ou Indireta, de quaisquer entes federados ou esferas de Poder, sediados nos demais estados da federação ou no Distrito Federal